En la idea federal permanece de una forma indeleble dos elementos clave: consenso y cooperación activa entre instituciones e individuos; y a su vez la preservación de sus respectivas integridades también se halla totalmente presentes.
Los modelos de éxito en un sistema federal se cimientan en dos preceptos: las disposiciones constitucionales y la presencia constante en la sociedad de tal espíritu que encuentran su forma de expresión en la autolimitación en la persecución de metas comunes, compartir previa negociación, ejercer un cierto control mutuo y considerar el sistema federal como una consecuencia sustantiva que emana de los propios actos, de tal manera que las instituciones políticas comunes, en tales circunstancias, manifiestan un evidente enriquecimiento y, de una forma paralela y no excluyente una de otra, adquieren carácter individual.
Veamos entonces, cuáles son los requisitos que definen cualquier sistema federal.
El sistema federal: sus condiciones para su funcionamiento
1/ Una constitución de carácter escrito
Para fijar la condiciones de una relación federal ha de hacerse de tal forma que queden establecidas y confirmadas a través de “un pacto mutuo de inevitable unión perpetua”, en palabras de Elazar (1990, 201), que determina que esto debe materializarse “en una constitución de carácter escrito que ponga de relieve los aspectos y términos en que se divide y comparte el poder en el seno del sistema político”, y que podrá ser reformada pero mediante distintos procedimientos, dependiendo de qué parte se reforme o si es en su totalidad, siendo necesario para ello diferentes tipos de procedimiento más o menos reforzado por unas mayorías especiales. Para que cuente esta constitución con un fuerte carácter de autoridad y quede reforzada conviene que sea algo más que un pacto entre los gobernados y sus gobernantes: más bien han de contar de una forma directa con el pueblo, el gobierno general y cuantas entidades políticas integren la unión federal.
Atendiendo al tipo de constitución escrita podemos identificar 5 modelos básicos:
A/ Constitución como marco de gobierno y como garantía jurídica
Estamos ante el modelo constitucional más antiguo. Fija la estructura básica, instituciones y procedimientos que resultan ser inherentes al país dentro del marco del gobierno. Desde el aspecto garantista jurídicamente hablando pasa a hacer una declaración de ciertos derechos que son inalienables y se encarga de proveer cualquier medio necesario que sea preciso para su protección dentro de la sociedad civil.
Al no ser un código no especifica con detalle y tan sólo concretará cuando sea imprescindible para aquellos elementos que han de quedar totalmente explicitados con la finalidad de que su elemento vertebral quede totalmente completo y fijado.
Así, por ejemplo, tendríamos la constitución estadounidense, un elemento que merece ser observado con detenimiento desde el federalismo europeo. Al estar compuesta la federación de Estados preexistentes, el texto constitucional estructura gobiernos que no estados y entonces ya contienen dichos estados su entidad soberana, siguiendo a Connor y Hammons (2008) y Lutz (1982, 27-44).
Las reformas que se introduzcan suelen manifestar una tendencia al mantenimiento del gobierno en armonía con los cambios sociales que se han ido manifestando. Se podrá hacer mediante el uso de instrumentos como el Tribunal Supremo, sin que sus sentencias pasen a ser inscritas como documentos legales, cosa que sirve para entenderse como un ajuste; o bien, por el cambio de redactado del texto constitucional, para lo que se requerirá la enmienda formal y los refrendos populares vía referéndum y/o elecciones.
B/ Constitución como código
El punto A/ sirve para estructurar la forma de gobierno, aunque no la de Estado, que resulte más eficaz dentro de los sistemas políticos que gozan de un consenso básico respecto al carácter del Estado; sin embargo, la Constitución como código lo que hace es ser un reflejo mucho mejor de la realidad en donde, dada la naturaleza del régimen y que pudiera resultar problemática, ya que implica cambios en el modelo de autoridad, en los poderes y en las funciones que precisan de un consentimiento explícito. Estas constituciones presentan un grado mayor de complejidad a la hora de arrostrar una reforma o más “rígidas”, y para sus ajustes que llegan con el tiempo se precisan cambios textuales que sean tanto deliberados como precisos.
Dichos textos suelen ser extensos, articulados, detallados, muy específicos y explícitos. Generalmente, cuando estamos ante un ajuste constitucional en este caso es porque se ha producido un cambio de régimen, y entonces es preciso cambiar el texto; o bien, podríamos hallar la motivación en la necesidad de adaptación periódica a este régimen o a la distribución de poderes en eses instante en concreto bajo la premisa de que, en principio, el Estado continúa su existencia pero que su estructura requiere una remodelación acorde con los fines del gobierno en ese instante. Al respecto tendríamos como ejemplo, precisamente, la Constitución Española de 1978 y la Constitución de la República Federal de Alemania, entre otras.
C/ Constitución como manifiesto revolucionario o bien carta social
Este texto suele escogerse cuando se pretende diseñar una reconstrucción muy a fondo de una sociedad civil que es preexistente con todas las consecuencias políticas e impactos derivados. Sería el caso de los países socialistas, pues pretenden desplazar por completo el antiguo orden y pasar a definir uno que lo sustituya, con lo que deberá reorganizar sus elementos. Dependiendo del caso, podría llegarse a dar el caso en que se pretende centrar en un grupo o clase social concreto, que pasan a estar totalmente regulados y de una forma explícita los derechos, papeles y responsabilidades que se asignan a aquellos que sí que pueden participar, y a su vez, sirve para acrecentar y afirmar el poder de los nuevos cuadros surgidos con el cambio de régimen.
Los supuestos de reforma se centran en cubrir el vacío que ha generado su idealización y la realidad del régimen.
D/ Constitución como ideal político
Suele ser la fórmula que se escoge por parte de los países del llamado “Tercer Mundo”. Los primeros exponentes son las constituciones que van surgiendo en los países de Latinoamérica en el siglo XIX. El texto constitucional suele ser una combinación de opinión ciudadana respecto a lo que debería ser el régimen político además de una estructura básica de autoridad, cosa que habilita a aquellos que tienen el poder el hecho de poder gobernar con una cierta legitimidad. Esto manifiesta dos elementos y que se presenta sin la expectativa fundada de que el país alcance el ideal constitucional, y también se preparar para albergar los sucesivos cambios de carácter periódico a medida que los gobernantes son sustituidos unos por otros usando un motor revolucionario o bien el golpe de Estado.
Generalmente y tal y como concluye Elazar (1990, 206), “las reformas constitucionales en el Tercer Mundo implican el restablecimiento del equilibrio entre la realidad del régimen y la aspiración constitucional”, a través de un patrón ya dilatado en el tiempo y que ronda los dos siglos. El patrón suele ser el siguiente: tenemos una constitución original fruto de la primera generación que alcanzó la independencia, o bien justo después, y que es la manifestación del intento de los fundadores de superar las tensiones entre ellos de tal forma que se permita la existencia del país. Cada constitución que le sigue lo que hace es aceptar tal conciliación establecida en ese momento “fundador”, incluso idealizado, para ser adaptada al nuevo régimen con sus respectivos proyectos constitucionales que esperan que alcancen a largo plazo. Cuando tras la revolución o el golpe de Estado se produce el nuevo texto constitucional además de invocar la continuidad desde el elemento “fundador” se le suma que los mandatarios recién llegados se arrogan el papel de reestructuradores del texto constitucional porque tiene un carácter temporal o interino y se dirige hacia un mayor acercamiento a los fines que persiguen, siendo el elemento base y compartido por da igual la constitución y el país en América Latina.
E/ Constitución como adaptación o actualización de un antiguo texto constitucional
Se trata del modelo usado por países que presentan un arraigado compromiso con su pasado y que halla su manifestación en sus normas, que se pueden rastrear en la Historia, en el hecho religioso concreto, o en la combinación de ambos preceptos. Estamos ante lo que se llama “constitución no escrita”, y que suele manifestarse en una serie de documentos que adquieren un rango constitucional que marcan una adaptación de la tradición original a las circunstancias que van dándose de acuerdo con la manifestación del devenir de los tiempos. Como tal ningún país que parte de esta constitución permite que resida en él un sistema federal, aunque sí que se puede hallar países compuestos que aplican disposiciones federales: el Reino Unido sería el ejemplo paradigmático, que parte desde la conquista normanda (o hasta más atrás). Cuando en el Reino Unido o en los países que lo componen, se ha hecho una necesidad insoslayable la clarificación o adaptación de los aceptados como antiguos principios, se redacta un nuevo tipo de documento constitucional, como sería la Carta Magna de 1215, la Carta de Derechos de 1689, muy vinculada a la Revolución Gloriosa y que había de poner en orden las necesidades constitucionales surgidas del momento, el Acta de Reforma sería el mismo tipo de caso, en 1832; o bien, se han redactado este tipo de documentos constitucionales para fijar nuevos tipos de relaciones entre las naciones integrantes, como serían el caso del Acta de Unión entre Inglaterra y Escocia de 1707 o el de la reconstitución de Irlanda durante la década de los años 20 del pasado siglo XX.
No obstante, y siguiendo a Elazar (1990, 208), aunque es cierto que hay una tendencia manifiesta a que los modelos constitucionales se hallan presentes y prevalecen en ciertas áreas geoculturales, la India demuestra que no siempre se ajustan a una región concreto, siendo su modelo más próximo al europeo continental.
El hecho de alcanzar un redactado constitucional nos lleva directamente al corazón de lo que es la política que, a pesar de que las situaciones constituyentes o actos constitucionales están impregnados de una presencia de influencias de fuerzas más allá de las políticas, será en última instancia que ambos conceptos pasen a revestir expresiones, opciones políticas e implicaciones. Todo esto se sintetiza en lo que Ostrom (2007) llama opción constitucional, que pasa a ser más arte que ciencia. Aunque es del todo evidente y necesario la aplicación de principios científicos, de tal manera que cada “generación constitucional” se nutre de las anteriores e incorpora los distintos principios que se van incorporando y que permite contar con nuevos principios absolutamente vitales para la constitución de un régimen republicano, la propia profundización en el federalismo y cualquier institución u órgano de poder.
Pero lo cierto, y esto es fundamental, que usar con sabiduría la suma de estos y otros elementos es, siguiendo a Ostrom, un auténtico “arte”, y más aún que el territorio que se dota de estos medios le dote de plena legitimidad, para lo que se requerirá de un consenso, un pacto, por arriba y por abajo y entre ambos, y es así y sólo así que se puede dotar de significado real y hacer perdurable el marco constitucional construido con lo que deberá estar conectado el devenir con la tradición y cultura política de la que nace y ante las que debe responder, quedan perfectamente reflejado todo ello en la integración dentro del cuerpo constitucional de modo tal que se refleje el verdadero espíritu de la sociedad civil a la que se dirige.[1]
En Europa contamos con referencias cruzadas entre nuestros diferentes textos constitucionales, préstamos que funcionan en nuestros espacios al contar con un rico sustrato común que permite y estimula mirar más allá en términos federales entre nosotros.
2/ La no centralización
El sistema político ha de reforzar los términos establecidos en el texto constitucional a través de la difusión del poder entre un número determinado de centros que sean en su forma sustancialmente autosuficientes, y que serán coincidentes en términos generales con las entidades constitutivas que se establecen a través de una consolidación federal.
El hecho de la no centralización resulta clave para garantizar que sean cuales sean los poderes compartidos en cierto instante entre el gobierno general y el resto de las partes, la autoridad para ejercer estos poderes no podrá ser retirada de ninguna de las partes excepto por un consentimiento mutuo.
Las entidades políticas que se hallan presentes en la un sistema federal se hallan plenamente capacitadas para la participación como miembros de las actividades del gobierno nacional y para la actuación de forma unilateral con amplio margen de autonomía en los foros que de una forma reglada en el texto constitucional le están reservados, incluyendo las cuestiones con mayor peso y también, en un grado mayor o menor, en oposición a la política del gobierno general ya que detentan de forma efectiva poderes irrevocables.
3/ La división del poder en distintas áreas
El tercer y último elemento que resulta ser esencial en los sistemas federales es la división de carácter interno del poder y de la autoridad a través de áreas, de manera parcial o total.
Es decir, es posible, cuanto menos en la teoría, dar forma a sistemas federales cuyas unidades integrantes se muestren fijas y concretas, aunque no se basen en el territorio, aunque requieren una división zonal básica, y muy posiblemente combinada con otros elementos.
La democracia tiene dos posibles elementos que se conjugan:
A/ La aplicación de una división por áreas que asegure la representatividad de los distintos grupos e intereses reales del Estado; y,
B/ El uso que se hace de tal división para salvaguardar la autonomía local y la representatividad de los distintos grupos en el seno de una misma sociedad civil.
Y es que la neutralidad territorial resulta ser muy adaptable a cuantos cambios sociales se den, cosa que permite el reflejo de los nuevos intereses en proporción a su peso, y esto resulta ser así por el hecho de que permite el voto a sus defensores en unidades de carácter territorial que han de ser relativamente iguales. Es la adaptación de los diferentes grupos con diferencias fundamentales y de carácter no transitorio en un Estados a base de facilitarles un poder de raíz territorial contribuye indefectiblemente a la ampliación de las posibilidades de los sistemas federales para funcionar como vehículos de integración política y a la vez preservar y garantizar el régimen democrático, en Elazar (1990, 212).
Es un hecho histórico que la división del poder por áreas bajo la garantía constitucional ha resultados ser necesaria para poder mantener la no centralización.
Resulta interesante que hablemos aquí, ni que sea someramente, a la discusión entre pluralistas y federalistas alrededor de la capacidad respectiva de la difusión del poder zonal y funcional.
Para los pluralistas la división zonal de poderes resulta ser innecesaria para preservar la libertad y que en realidad puede interferir de una forma negativa en su consecución. En el caso de los que se mueven en las posturas federalistas para la cuestión zonal del poder invocan que las diferencias de la democracia territorial son contrapesadas de una forma amplia por las ventajas que emanan de la existencia de una base física del poder, la cual hará que se facilite la representación de una forma proporcional a los diferentes grupos concurrentes en la entidad política, desde el punto de partida tomado en la neutralidad que presenta una división de carácter geográfico a la que se sumarán intereses funcionales, añadiendo que, tal y como explica Elazar (1990, 213):
“cualquier otro sistema de reparto de poder se ha mostrado inoperante frente a la creciente complejidad y constante evolución de los intereses, que constituyen características endémicas en una era dinámica, si bien es cierto que limitan las ventajas de una diferenciación meramente local inherentes al sistema zonal”.
En otro artículo trataremos sobre la existencia de otros elementos que dan soporte y complementan estos tres elementos básicos que aquí se han tratado.
Bibliografía
Connor, George E., Hammons, Christopher W., The Constitutionalism of American States, Eric Voegelin Institute Series, 2008.
Elazar, Daniel J., Exploración del Federalismo, Editorial Hacer, 1990.
Hamilton, Alexander, Madison, James, Jay, John, El Federalista, Akal, 2015. (Kindle Version)
Lutz, Donald S. “The Purposes of American State Constitutions.” Publius, vol. 12, no. 1, [CSF Associates Inc., Oxford University Press], 1982, pp. 27–44, https://doi.org/10.2307/3329671. Se puede consultar aquí: https://academic.oup.com/publius/article-abstract/12/1/27/1924687?redirectedFrom=fulltext
Ostrom, Vincent, Allen, Barbara, The Political Theory of a Compound Republic: Designing the American Experiment, Lexington Books, 2007. (Kindle Version)
NOTAS
[1] Al respecto cabe señalar particularmente los “papers” de Jay en los Federalistas números 2 al 5, en Hamilton, Madison y Jay (2015, 90-110).
